对地方政府土地违法最为不满的，一方面是中央政府，另一方面是地方人民群众。因此，有效结合中央政府和地方人民的力量，就应当成为新制度设计原点。目前制度中存在的最大问题，恰恰是中央政府的力量与地方人民群众的力量，无法形成制度性合力。由于有些地方政府事实上成为土地违法案件的主体，因此地方人民群众诉请地方政府保护土地利益，很难得到落实。而作为土地主管部门的国土资源部，无论从制度上还是从事实上，都无法一一查处各地大量发生的、数以万计的土地违法案件。地方人民群众也不可能将每一起土地违法案件，都送请中央查处。如果两股维护土地利益的主力军，无法通过制度结合他们的力量，中央政策和法令得不到落实，人民群众的利益得不到保护，就成为必然，这就是现行土地监管制度失灵的根本原因所在。而结合这两股力量，并进而有序地保护国土资源的最佳方法，就是改造现行的行政审判制度。

         

        80%的土地违法案件是地方政府所为。这一事实表明，现行的行政审判制度很难起到应有的作用，行政审判制度失灵。其根本原因在于地方行政审判，很难完全独立于地方政府。因此，改造现行行政审判的核心，就是保证行政审判与地方的独立。具体到制度设计上，有以下要点：

         

        一，设立独立的、全国统一的行政法院系统。现行的地方法院行政庭审理行政案件的制度，由于地方法院本身很难完全独立于地方，行政审判必然无法独立于地方。在现实社会背景下，让地方法院完全独立于地方，改革的难度太大，可行方法就是让行政审判先行独立开来。由国家设立最高行政法院，行政上诉法院和地方行政法院，专理行政案件，监督地方政府。需要说明的是，这种设想并非笔者独创，其实是大陆法系多数国家一直以来通行的制度，也是我国行政法学界许多学者一直主张的制度设计。

         

        二，行政法院为国家行政法院，法官概由全国人大任命。这种设计可以确保行政法官为国家的法官，而不是成为“地方的法官”。他们是国家派住各地的、代表国家利益的法官。这些“由国家下派到地方”的官员，在地方有其住所，有其法庭，有其程序，可以专心清理各类行政违法案件，包括土地违法案件，保证国家法令得到准确的执行。而现行的由中央政府特派专员查处重大违法案件的制度，其显见的软肋是无法常规化、制度化。由于没有制度保障，特派官员无法审理事实和证据，无法裁判法律上的是非，不得不将纠纷再次交给地方官员，很容易成了“上访也不解决问题”。而国家在各地设立国家的行政法院，事实上就是让人民群众“有序地上访”、“经常性地上访”、“很方便地上访”，将他们对地方政府的不满，将地方政府的土案违法案件，按照法律规定的秩序，“上访”给国家法官，由国家法官行使对地方政府的监督权，确保国家和中央的法令畅通，从根本上解决“有令不行，有禁不止”的难题。

         

        三，行政法官实行全国巡回。即使是中央官员，在一个地方如果居住日久，必然会与地方发生千丝万缕的联系，独立性势将难以保障。为此，制度设计上，应当让这些国家任命的法官，在某地任职一定年限后，即行巡回，到异地任职，从而切断国家法官与地方形成制度和非制度联系的可能，防止国家法官被“地方化”，确保其依法独立审判。这也是许多国家实行的制度。

         

        四，对国家任命的行政法官，实行高薪供养。为了使法官忠实于事实和法律，制度上必须解决法官的后顾之忧。实行高薪供养，养成法官的职业尊严和荣耀，实则是各法治国家通行的惯例。我国可从行政法院先行试点，最终向各级各类法院推行。看起来这好像加大了执法成本，但事实上，这些年由于法令不能得到准确执行，其成本更是难以计数。

         

        五，放宽行政起诉条件，尽可能将行政纠纷纳入诉讼管道，有序地化解社会纠纷。这些年，由于行政诉讼管道不畅，一些人民群众与地方政府之间的矛盾无法得到有序的解决，结果形成人民群众与地方政府之间，在田间地头、政府广场、公共街道无序地解决纠纷，无序上访成了困扰社会稳定的一大难题，而解决这一难题的最有效方法，就是放宽行政诉讼条件，加大行政审判力量，让人民群众与人民政府在人民法院有序、有理地解决纠纷。正是有鉴于此，中央政法委和最高法院最近也一直鼓励和提倡通过行政审判，化解社会纠纷。这项政策必须落实到具体制度上。

         

        必须认识到，人民群众有维护土地利益的动力，中央有解决土地问题的决心，通过这样的行政审判制度改造，可以有效地将两股力量结合起来，从而形成中央通过法律和国家法官有效制约地方政府的局面。这一步是我国推行依法治国所必须要走的一步，而迟走不如早走。