主讲人：王才亮（北京市才良律师事务所律师，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任）

 　内容简介：

　　1991年以来，我国城市房屋拆迁形势发生了两次重大转折。第一次是2001年的《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》的修改，使房屋拆迁全面偏离了公益性的轨道，其标志是商业性的目的成为拆迁的主要目的。第二次是在2007年3月全国人大通过了《中华人民共和国物权法》，宣告了长达18年的拆迁制度将部份死亡，制度改革将可能使商业利益从拆迁中退出。虽然第二次转折仍在进行中，但我们还是可以从这个制度的历史，著名案件了解其发生、发展到废止的过程和规律，进而了解我们国家的和谐史。

       嘉宾简介：

　　王才亮，中华全国律师协会行政法专业委员会执行委员、北京航空航天大学法学院兼职教授、中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，北京市才良律师事务所主任。作者长期从事房地产法和拆迁问题的研究，出版有《房屋拆迁实务》、《房屋拆迁纠纷焦点释疑》、《房屋拆迁纠纷难点处理（电子版）》、《购房陷井防范法律实务》等著作26部。近10年来参与了国内多起重大拆迁纠纷案件的处理，是国内著名的从事房地产维权业务的律师和从事拆迁法律制度研究并颇有建树的专家。

　　这一段时间心情不是太好，虽然唐福珍的案件和征收条例的制订有了较大的进展，但是为了遏制房价快速上涨，国务院出台了“国四条”，但是其中重要的一条，要在五年内完成对城市和工矿企业区的改造，有条件的地方要求三年完成，以此来拉动GDP，抵御金融危机的负面影响。这个决策，从经济的角度来讲，无疑是正确的，从遏制房价来讲也是得民心的，但是从我掌握的情况，全国各个省市的官员以遏制房价的旗帜，推行着大拆大建，又继续借这个理由掀起新一轮拆迁浪潮，这是我们很担心的事情。

 　中国的拆迁制度是世界独一无二的法律制度，它本身应当属于行政法的范畴，而不是过去大家所理解的民法范畴。从物理学的角度来讲，拆迁就是一个很简单的物理活动，就是拆房子、迁人走。这种全世界都存在的拆迁活动，在中国变成了法律制度，变成了一种政府主导下的强令老百姓搬家的法律制度。这个制度从它诞生到今天为止，我认为越来越误入歧途，越来越背离了最广大人民群众的根本利益，越来越背离构建和谐社会和科学发展观。

 第一部分，拆迁制度的发展过程

      中国的拆迁制度出现，并成为一个制度，最核心的标志是1990年制订的《城市房屋拆迁管理条例》。。这一年，全国人大通过了《城市规划法》，为了确保《城市规划法》的实施，就不可避免要拆房子，拆房子需要一个制度来做保障，在这个背景下产生了它的配套法规，也就是《城市房屋拆迁管理条例》。实事求是的说，诞生于上个世纪90年代初的《城市房屋拆迁管理条例》，从它诞生开始，是代表着广大人民群众利益的，所以没有引起社会上多大的非议。

　　为什么这么说？1990年由建设部起草，并由国务院1991年颁布的这个条例的背景，是中国在改革开放之后，国家有了一定的财力，需要加快从“文革”以来停滞不前的城市和住房建设，通过拆迁来改善老百姓的居住条件和城市的基础设施。这个条例出台时，里面有两个字，后来日益不被重视，也就是“安置”。城市规划要拆房子，看你家里住多少人，按照人头给予补偿。当时拆迁的主导力量是政府，而拆迁人是当时的城开公司、房开公司，大部分都是政府直属企业，由过去的房管所、房管局下属的企业演变而来的。应该说，当时政府在拆迁中是亏本的，处于投资人的地位。在这样的情况下，拆迁就得到了大家的欢迎。哪一个地方出现拆迁公告，大家高兴不得了。

　　我曾遇到一个城市的房管局长，他现在退休了，回忆当年的拆迁，他说当年他所在的中等城市，一个项目拆五千多户，一个星期就拆完了。因为群众是排队拿着户口本到拆迁办登记，符合分户条件，就可以分到房子。安置是当时拆迁的核心。这是中国拆迁制度的第一个阶段。

但好景不长，拆迁包含了巨大的利益空间，随着私欲的膨胀，拆迁的方向改变了。1994年我国出台了《城市房地产管理法》，这就形成了中国拆迁制度第二个阶段。

　　这个阶段的背景是，国情发生了巨大的变化，这个变化一直延续到今天，就是中国有一支重要的政治力量登上历史舞台——开发商。90年代经济体制改革继续往前走，其中的房屋制度改革，从过去国家全部承担房地产的建设和开发，转变为调动社会各界力量参加城市建设和房地产建设，由此许多国有的房地产公司改制，由在改革开放的第一波浪潮中发展起来的商人们买下。再加上新成立的房屋开发企业，这就形成了一个新群体――开发商。开发商在立法制度上，赢得的第一个战役就是《城市房地产管理法》中，出现了一个非常蹊跷的规定——中国住房建设开发需要资质。如果你不认真看，不会感到它的邪恶。它的邪恶就在于，从那一天开始取消了全国单位、个人的建房权，只要是住房建设就必须有开发资质，也就是必须要由开发商来干。从此，中国的住房建设被开发商垄断了。

    进一步往下走，到了1998年《土地管理法》的修改，由政府完成了对土地市场的一级垄断，现在延伸到二级市场的垄断。在这样的情况下，中国房地产市场形成了三个垄断的特点：

第一，政府垄断土地，政府就需要通过土地的出让来谋取土地出让金这种巨大的土地级差，从而弥补财政的不足。上个星期我看到数据，中国2009年各级政府的土地出让金达到了9万亿，然而我是深知，这个数字是不完全的。因为从2008年起，国务院规定土地出让金要纳入计划管理，由当地人大的监督，其中一部分上交中央财政。由于对土地出让金进行了监控，所以很多地方政府变通的办法，本来这块地出让金是5亿，结果会在合同中写成2亿、3亿，另外的算成土地整理等费用，直接进入当地政府的腰包，避开当地人大的监督，也避免上交中央财政。

　　第二个垄断，就是开发商垄断了住房的建设，老百姓没有自己建房的权力，单位有钱也不能自己建房，也得买开发商的房子。开发商垄断了住房建设，意味着它垄断了住房价格的话语权，买房的人、被拆迁的人，永远是弱势群体，永远处于不对称的状态。

　　这两年随着情况的发展，形成了第三个垄断，大开发商垄断了住房建设，政府招拍挂的面积越来越大，这就剥夺了房地产开发市场的平等自由竞争，小的开发商没有资格参加竞争，而且随着土地招拍挂的猫腻越来越多、水越来越深，具有官方背景的、权力背景的开发商，越来越频繁在全国各地拿地，形成了对房地产市场更进一步的垄断。

　　由于上述三个垄断，拆迁就很难做到公正。上个世纪90年代中期完成的房地产制度的改革，使中国的拆迁制度开始由为民造福、为城市建设、为解决老百姓的住房困难的目标开始发生变化。当开发商登上舞台时，就不太愿意按照老的拆迁制度进行安置，你家里有两个户口就给两套房子，他觉得窝囊。政府要求你好好跟老百姓协商，开发商觉得我凭什么跟你好好协商，我是大富翁，他是穷光蛋。在这样的背景下，以开发商为主导力量的，包括一些无良学者、政客推动了对拆迁制度的修改。

      2001年6月13日，国务院发布了305号令，对《拆迁管理条例》进行修改，并于同年11月1日开始实施。这个条例修改了什么呢？为什么要修改呢？

    首先由原来的“补人头”改为“补砖头”，过去是按照住房人的居住条件、居住人口来解决补偿安置，现在是按照房屋的区位、用途、建筑面积的市场估价，意思是房子值多少钱我补你多少钱，但这里留下了一个巨大的漏洞，它不是以市场的真实交易价格为标准的，而是以市场估价。这个估价就有很多猫腻了。中国的拆迁制度发展到现在，有两大块队伍发展很快，除了开发商外，就是房地产评估师。从当时的2万多人发展到2007年的30万从业人员。因为拆迁都要评估，明明这个房子隔壁的商品房开盘一万块钱一平米，开发商请的评估师可以评到三千到四千一平米。我曾经在北京做过调查，我调阅了北京前门的一百份拆迁评估报告，没有一份拆迁评估报告是真实的。评估师们按照北京市政府2001年定的区位价格（4000块钱一平米），加上房屋的折旧来评估。北京前门很多老四合院，清朝留下来的，按照折旧标准建筑价最后就只剩下三四百块钱再加上区位价也不到5000元。但是，离前门不远的地方的商品房，当时就已经二万多块钱一平米了。拆迁评估从诞生那天开始，就伴随着罪恶，伴随着对公民财产的剥夺，从被拆迁户那里割一块肉养活了他们。但是评估师也没有办法，因为不听开发商的话，就生存不下去。

第二个修改，加大了行政裁决和执行的力度。老的《拆迁条例》里，还保留了过去处理人民内部矛盾的说服、教育的方法来解决，但是开发商不愿意了，修改后的新规定，在拆迁期限内拆迁人和被拆迁人没有达成协议的，可以申请裁决，但是更可怕的是，虽然讲了对裁决不服，可以行政复议和诉讼，但是规定不影响执行。也就是说，拆迁办做一个裁决，老百姓不服，还在维权，还在请求法院或上级行政机关确定这个裁决是否合法，就要被强拆了。

第三个修改，取消了房屋使用人的被拆迁人地位。这一做法虽然可能降低拆迁成本，但搞乱了拆迁法律关系，闹出很多笑话。例如，国有企业、机关使用的房屋，其所有权属于国家。拆迁谈判找所有者还是找使用者？搬迁和补偿找谁？这一常识性的问题能视而不见地抹掉吗？又如房屋的承租人也是使用人，拆迁时能回避他们的合法利益吗？

拆迁引起社会矛盾和影响社会和谐，主要就是因为这三点。

　　现在全中国有20%以上的人（被拆迁人及其亲人）都经历过拆迁，尽管有这么巨大的人口，但无论在人大、国务院，在制订这些政策和法规的地方没有明确的话语权。相反开发商不仅有代表，还可以找代言人从而有较强的话语权。

    修改后的《拆迁条例》实施之来，我们可以注意到，开始进入了中国拆迁制度的第三个阶段，一直延续到今天，就是人民群众以生命和鲜血来反抗拆迁制度，反抗对财产的剥夺，同样也推动了这个制度的不断变化。

    从2003年的翁彪、朱正亮等，到2009年11月的唐福珍，北京的席新柱等等，也包括了这期间的奋起反抗拆迁的苏州马雪民，还有辽宁本溪的张剑、大连的周颖智。全国人民在面临暴力拆迁的情况下忍无可忍，对那些实施暴力拆迁的个别人实施了反抗。像成都的唐福珍女士，我同情她，我为她悲哀，但是我不赞成她的将汽油倒在自己的身上的行为。从社会意义上，她不如张剑。后者为了保护自己的妻子和幼小的女儿，拔刀而起。当然，这也是无奈的办法。虽然我们很不希望这种悲剧的出现，但是印证了兔子急了也会咬人的道理。我们需要反思，是谁把兔子逼急了。